Sobre libros de texto, conviene saber...

Lo que os presento a continuación es el documento (abreviado) que acompañaba a la  propuesta de enmienda  enviada a diversos miembros de la Comisión de Educación en el Congreso.

Como iré introduciendo comentarios, señalaré el texto original enviado, de modo que se perciban claramente uno y otro. Puede resultar un tanto árido, pero estoy segura que responderá a preguntas muy elementales que, probablemente, nos hayamos hecho alguna vez.
Quiero dejar muy claro, que el grueso del documento no lo he elaborado yo, ha sido una de esas colaboraciones altruistas de personas expertas, que he tenido la enorme suerte de poder aprovechar. Gracias, otra vez, a todos ellos.

Uno de los puntos más difíciles de organizar en la petición era el referente a la selección de libros mediante concurso público. Partía de la posibilidad de exigir unos requisitos mínimos a los libros que fuesen a utilizarse en la enseñanza obligatoria. Yo, en mi ignorancia, presuponía que "alguien" homologaba esos libros y les otorgaba el OK, y siendo así, habría unos requisitos públicos y conocidos a los que sujetarse para recibirlo. Por ello me planteé la posibilidad de añadir a esos criterios de homologación las características necesarias para que los libros fuesen efectivamente reutilizables y tuviese sentido plantear la obligatoriedad de bancos de libros en los centros sostenidos con fondos públicos.

Bueno, no era tan sencilla la cosa como la imaginaba (con la normativa, sea cual sea, todo es susceptible de complicarse hasta el infinito), pero era viable, efectivamente.

1.- El principio de supervisión en la edición de libros de textos y demás materiales curriculares

En España, la edición y adopción de los libros de texto y demás materiales curriculares no requieren la previa autorización del Ministerio de Educación, aunque deben adaptarse, entre otros criterios, a las edades de los alumnos y al currículo aprobado por cada Administración educativa con relación a cada una de las etapas o niveles del sistema educativo. Esta previsión se contiene expresamente recogida en el apartado 2 de la disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) y se repite en la gran mayoría de las Órdenes autonómicas por las que se establecen los currículos correspondientes a cada una de las etapas de enseñanza. 

El acogimiento de este principio de supervisión a posteriori de materiales curriculares se llevó a efecto mediante la aprobación del Real Decreto 1744/1998, de 31 de julio, sobre uso y supervisión de libros de texto y demás material curricular correspondientes a las enseñanzas de Régimen General.

(...)

2.- Por tanto, ¿quién supervisa los libros de texto y demás materiales curriculares?

La inspección educativa. Así se determina expresamente en el apartado 3 de la disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), cuando establece que la supervisión de los libros de texto y otros materiales curriculares constituirá parte del proceso ordinario de inspección que ejerce la Administración educativa sobre la totalidad de elementos que integran el proceso de enseñanza y aprendizaje. (...)

En este punto, no había mucho que hacer, ya que la supervisión es a posteriori, no podíamos pensar en introducir requisitos previos, pero, quedaba la homologación.

3.- Además de supervisarse, ¿pueden homologarse los libros de texto?

Sí, las diferentes Administraciones educativas pueden llevar a efecto la homologación de los materiales curriculares para su utilización en los centros docentes. Así, la homologación por parte de la Administración educativa correspondiente supone el reconocimiento de su adecuación a las normas por las que se aprueban y desarrollan los currículos propios de cada etapa educativa y normativa, de su calidad y coherencia técnica, así como de su idoneidad para orientar el trabajo de los equipos docentes y de otros profesionales de la enseñanza. En este sentido, numerosas normas de carácter reglamentario establecen los criterios y las normas para desarrollar esa labor de homologación.

Es decir, aquí tenemos el punto donde anclar nuestra iniciativa. Las diferentes administraciones educativas podrían considerar como requisitos imprescindibles para conceder esa "homologación" las características necesarias para hacer los libros efectivamente reutilizables.

En esta ecuación, como en todas, hay dos partes, de un lado tenemos a la administración con sus leyes, de otra a los centros educativos y la libertad de cátedra. Si la autoridad homologa y los centros sostenidos con fondos públicos, eligen homologación, el sistema funcionará. Por otro lado, conseguir dicha homologación siempre será un objetivo deseable para los editores lo cual fomentará la oferta y la competencia por la calidad.

4.- ¿A quién corresponde elegir los libros de texto y los demás materiales curriculares que se utilizarán en el proceso de enseñanza?

En los centros públicos, a los órganos de coordinación didáctica. (...)disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE), (...) apartado 1, señala que en el ejercicio de su autonomía pedagógica, corresponde a los órganos de coordinación didáctica de los centros públicos adoptar los libros de texto y demás materiales curriculares que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas. Asimismo, son numerosas los reglamentos autonómicos que reiteran esta regulación. 

Sin embargo, en otros casos, como el previsto, por ejemplo, en el Decreto 227/2011 de 5 de julio, por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección de los mismos por los centros docentes públicos de Andalucía, se establece que en los centros docentes públicos, los libros de texto deberán ser aprobados por el Consejo Escolar, a propuesta de los órganos competentes de coordinación didáctica que en cada caso corresponda (art. 18.1)

Las siguientes 3 cuestiones son especialmente interesante, es lo que nos responden en numerosas ocasiones y nos deja un gesto perplejo en la cara, porque si esto es así, ¿cómo es que no me sirven los libros del hermano mayor para el pequeño?

5.- ¿Durante cuanto tiempo se deben mantener al menos los libros de texto y los materiales curriculares? ¿Se contemplan otras obligaciones durante ese período?

La permanencia del mismo libro de texto durante cuatro años ya se contenía en la (derogada) Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, que establecía en el apartado 4 de la disposición adicional tercera, que, “con carácter general, los libros de texto y materiales curriculares adoptados no podrán ser sustituidos por otros durante un período mínimo de cuatro años”, y si bien dicha obligación de mantener los libros de texto un mínimo de cuatro años no se ha recogido en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, ésta tampoco la excluye. 

De hecho, puede considerarse vigente dicho período mínimo de cuatro años. Además, los libros de texto y materiales curriculares adoptados para un determinado ciclo no pueden sustituirse hasta que los alumnos hayan agotado el ciclo correspondiente. 

Así, el apartado 5 del art 6 (“Organos responsables de la elección de los libros de texto y demás materiales curriculares”) del Real Decreto 1744/1998, de 31 de julio, establece literalmente que: “Los libros de texto y materiales curriculares adoptados no podrán ser sustituidos por otros durante un período mínimo de cuatro años, salvo en los casos en que estuviera, de acuerdo con el informe de la Inspección, plenamente justificada su sustitución antes del tiempo establecido”. 

De igual forma, el apartado 4 del citado artículo también señala que: “Los libros de texto y materiales curriculares adoptados para un determinado ciclo no podrán sustituirse hasta que los alumnos hayan agotado el ciclo correspondiente”. 

Numerosos reglamentos autonómicos, por los que se establecen los currículos de las diferentes enseñanzas, contienen preceptos en los que se viene a establecer que una vez adoptados los libros de texto y los materiales curriculares, deben ser mantenidos durante al menos cuatro años. También se determina que, de modo excepcional, la Inspección educativa puede autorizar su cambio antes de dicho plazo previa solicitud razonada del centro. 

Quizá con mayor precisión, el artículo 19 “Vigencia de la selección de los libros de texto en los centros docentes sostenidos con fondos públicos”, del Decreto 227/2011 de 5 de julio, por el que se regula el depósito, el registro y la supervisión de los libros de texto, así como el procedimiento de selección de los mismos por los centros docentes públicos de Andalucía, establece en su apartado 1 que la vigencia mínima de la selección de los libros de texto en formato impreso será de cuatro cursos académicos en los centros docentes públicos y privados concertados. Otras disposiciones reglamentarias autonómicas también se refieren a cuatro cursos escolares. 

Además, con notable acierto impone en el apartado 4 de dicho artículo 19 la obligación de que: “Durante el período de vigencia mínima de la selección de libros de texto por los centros docentes, las editoriales garantizarán la disponibilidad de ejemplares en el mercado”.

6.- ¿Existe alguna norma que amplíe dicho plazo de cuatro años?

 Si. En Extremadura, este plazo se ha elevado recientemente a seis años.

Artículo. 5.1 Decreto 143/2005, de 7 de junio (...)

1. Con carácter general, los libros de textos y materiales curriculares adoptados no podrán ser sustituidos por otros durante un periodo mínimo de seis años, salvo que concurra alguno de los siguientes supuestos:

a) Imposibilidad de adquirir los materiales a consecuencia de la falta de distribución.

b) Cambios producidos por la evolución científica que alteren considerablemente el contenido de los mismos.(...)

 Sí. En Navarra, desde el 1 de enero de 2012, el plazo es de cinco cursos escolares cuando se trate de materiales incluidos en el programa de financiación de libros de texto en los centros sostenidos con fondos públicos, regulado por Ley Foral 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto para la enseñanza básica, que establece un programa de préstamo de libros de texto.

7.- ¿Existió alguna otra medida que afectase a la continuidad de los libros de texto?

Si. Además, en la Región de Murcia, el Decreto 113/2002, de 13 de septiembre, por el que se establece el currículo del Bachillerato en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, estableció en su disposición transitoria segunda un mantenimiento del período mínimo de cuatro años de continuidad de los libros de texto, de forma que, para el Bachillerato, mantenían su  vigencia aun cuando durante dicho periodo se produjese la entrada en vigor del nuevo currículo.

(...)

(Bachillerato, vamos más allá de la enseñanza obligatoria)

Lo primero que me queda claro es que el periodo de 4 años, tantas veces mencionado, es un plazo mínimo,  sin embargo se ha convertido también en máximo. Cada 4 años se cambian. Ese no parece el espíritu de la norma.

Por otro lado parece que en algunas ocasiones se entiende que tan sólo han de mantenerse inalterable, durante cuatro años, el texto de los libros, pero que se puede cambiar la estructura o composición de los libros, la portada, los dibujos, las fotografías o el orden de los problemas que se proponen, (aunque el texto es realmente el mismo) lo que confunde a los padres y les induce a comprar nuevos libros similares a los que ya pueden tener. Por ello, no sólo se trata de que no puedan sustituir el texto de los libros, sino de que tampoco puedan modificar su estructura o composición. Es decir, tan sólo deberían poder reeditar el texto original, no fabricar libros distintos.

También hay que señalar que la obligación del mantenimiento de libros de texto durante un determinado período de tiempo conoce varias excepciones: una es la dificultad de encontrar ejemplares nuevos en el mercado debido a la existencia de dificultades en su distribución; otra, que se hayan producido cambios en la evolución científica. Por ello sería deseable que quedara garantizada la plena disponibilidad de ejemplares en el mercado durante el período de cinco años, al menos.

8.- ¿Se puede escribir o dibujar directamente en los libros de texto? 

Si, aunque sólo los libros de texto destinados a los alumnos de Educación Infantil y del primer ciclo de la Educación Primaria. (Primero y segundo de primaria)

Así, el apartado 3 del artículo 2 (“Concepto y clases de materiales curriculares”) del Real Decreto 1744/1998, de 31 de julio, determina que: “Los libros de texto destinados a los alumnos de Educación Infantil y del primer ciclo de la Educación Primaria podrán incorporar espacios en los que los alumnos puedan escribir o dibujar directamente. Para el resto de ciclos y etapas del sistema educativo, el material destinado al trabajo personal de los alumnos y con espacios expresamente previstos para que en ellos se pueda escribir o dibujar, se editará en formato independiente de los libros de texto”.

En este punto, de nuevo la opción se ha convertido en norma, y el "podrán" incorporar espacios en los que trabajar, se ha transformado en , pegatinas, recortables, diplomas, etc.

Dejando de momento, a un lado la educación no obligatoria y centrándonos en primero y segundo de primaria, esa práctica generalizada hace inviable cualquier reutilización. Si esto es así y es tan necesario por cuestiones pedagógicas que así sea (que no lo sé), existen multitud de opciones que evitan un coste tan elevado, p.e. material de elaboración del docente, por los propios alumnos, materiales "on line" (de la propia editorial si se desea) que imprime el profesor a medida que los va usando etc. 

La parte de la cita que se refiere al resto de los ciclos merece también alguna precisión. La norma trata de evitar que los libros se inutilicen sin sentido y por ello exige que se edite en formato independiente del libro, el material destinado al trabajo del alumno. Y de nuevo una buena intención acaba convirtiéndose en una carga para las economías domésticas, en multitud de ocasiones esos formatos independientes no son el cuaderno de trabajo, sino una serie de cuadernillos independientes, por trimestres, por conceptos etc.

9. ¿Pueden adquirir los centros públicos y privados concertados libros de texto para luego prestárselos a sus alumnos?

Si. Existen mecanismos que persiguen profundizar en la gratuidad del servicio público educativo en los tramos de la educación básica, es decir, obligatoria y gratuita, a través de programas de gratuidad de libros de texto en los centros sostenidos con fondos públicos. Así, puede citarse a título de ejemplo, el programa de gratuidad de libros de texto en los centros sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los niveles obligatorios y gratuitos de la enseñanza para el curso 2011-2012, regulado por Orden de 15 de junio de 2011, de la Consejera de Educación, Cultura y Deporte. Según parece, este programa se inició ya en el año 2001. 

(...)

No se consideran incluidos en el programa de gratuidad citado aquellos materiales asociados o no a los libros de texto, que por su propia naturaleza, no puedan ser reutilizados en cursos sucesivos. (...) 

Ya se ha hecho referencia, además, al programa de financiación contemplado en la Ley Foral navarra 6/2008, de 25 de marzo, de financiación del libro de texto para la enseñanza básica, que también establece un régimen de préstamo de libros. 

10.- ¿Se han pronunciado los Tribunales acerca de su adecuación a la legalidad de estos programas de gratuidad?

Si, de manera favorable, además. En su Sentencia de 3 de febrero de 2010, el Tribunal Superior de Justicia de Aragón desestimó el recurso contencioso administrativo que se interpuso contra la Orden del Departamento de Educación, Cultura y Deporte, por la que se convoca el programa de gratuidad de libros de texto en los centros sostenidos con fondos públicos de la Comunidad Autónoma de Aragón para los niveles obligatorios y gratuitos de la enseñanza para el curso 2006-2007.(...)

También pueden citarse sin ánimo exhaustivo las Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Aragón (22 de marzo de 2010); Baleares (20 de diciembre de 2010); Galicia (26 de noviembre de 2008); Canarias (10 de junio 2008), y La Rioja (23 de mayo de 2007). 

De igual forma, pueden citarse las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2011, 31 de enero de 2012 y 24 de abril de 2012.