Planificación financiera pública (o las cuentas de la lechera)

Autor invitado: @demostenes_av

Como intuyo por nuestros debates tuiteros que mi apreciado Manuel Alejando Hidalgo va a sacar un post sobre este tema esta semana, voy preparando unas notas que creo que van a ser útiles para centrar la discusión desde mi posición de amateur en estas lides.

Digamos que somos el Ministro de Economía de un país. Una de sus responsabilidades es conseguir que cada año haya pasta suficiente para pagar todo lo que hay que pagar. Si lo que dice la MMT fuera cierto y tuviéramos nuestra propia moneda, sería el trabajo más fácil del mundo, porque cada vez que se necesitase dinero simplemente haríamos una llamada y añadiríamos unos cuantos ceros en una cuenta. Pero como prácticamente nadie sensato cree que eso funcione, vamos a asumir que eso implica controlar que lo que ganamos y lo que gastamos no sea demasiado diferente.

Y luego nos ponemos a hacer cuentas. Para un solo año es más o menos fácil, pero si pensamos estar en el cargo más tiempo, también deberíamos pensar en los siguientes. Y en seguida nos damos cuenta de que tanto para pagos como ingresos, tenemos tres tipos:

• "corrientes": Son los que tenemos este año y razonablemente pensamos que vamos a tener también todos los años posteriores. Pueden cambiar un poco cada año, pero lo normal es que no haya variaciones demasiado bruscas, o que no sea deseable que las haya porque implica ría romper compromisos previos.
• "extraordinarios": Son aquellos que has tenido este año, pero puede que no tengas el siguiente, como por ejemplo si has invertido en alguna infraestructura nueva o si has recaudado mucho en un sector voluble.
• "diferidos": básicamente, créditos y deudas, o ahorro. Me ayuda a cuadrar las cuentas ahora, pero a cambio me supondrá un coste corriente adicional en el futuro, o al revés, el ahorro presente ayuda a realizar gastos imprevistos más adelante.

En una economía estos tres tipos no son completamente independientes entre sí. Por ejemplo, si tengo un gasto extraordinario y hago una carretera nueva, eso redundará en un mayor ingreso extraordinario en impuestos ese año (vía beneficios empresariales y salarios de los trabajadores que la construyan), y quizá también un mayor ingreso corriente en años siguientes si esa carretera aumenta la actividad económica independientemente del impulso inicial de su construcción. Si he tenido que financiar la construcción también implicará mayor gasto corriente en el futuro para devolverla. Hay ingresos corrientes, como las cotizaciones sociales, que permiten pagar gastos corrientes (las pensiones actuales) pero también implican compromisos futuros.

Simplificando mucho, parece más o menos razonable que la composición del gasto y de los ingresos debería seguir unas ciertas lineas generales de "buenas prácticas" para ser sostenible a largo plazo y no cabrear demasiado a nadie:

• Los gastos corrientes, incluido pago de deuda, deberían ser aproximadamente iguales o menores a los ingresos corrientes en media
  Si tengo obligaciones que se voy a tener que pagar el año que viene, es mejor que las pague con los ingresos que sé que voy a tener. Si no me llega un año, sé que puedo terminar de pagar la diferencia con deuda, a costa de tener mayores costes en el futuro. Si en el futuro me pasa al revés, y me sobra dinero, no hay problema. 
  Sin embargo, si siempre tengo que tirar de deuda, podemos tener un problema a medio/largo plazo ya que esos costes acumulados impedirían que pagase otras cosas necesarias.
  
  
• Para poder subir o bajar gastos corrientes, lo suyo es subir o bajar ingresos corrientes
  ¿Quieres más servicios o prestaciones? Paga más impuestos. ¿Quieres menos impuestos? Reduce servicios. Hay una tercera variable, la eficiencia en el gasto, que siempre es deseable mejorar, pero tiene sus límites. Una vez alcanzamos ese límite o nos resignamos a que no se puede eliminar un cierto grado de ineficiencia, el nivel de gasto es una cuestión esencialmente ideológica, no económica, siempre que se consideren gastos e ingresos más o menos equilibrados.
  
  
• Las inversiones extraordinarias se pueden pagar con ingresos corrientes (si sobra), ingresos extraordinarios, o deuda
  En los dos primeros casos si las inversiones salen como el paradigmático ejemplo del aeropuerto de Castellón, es malo. Es un despilfarro, y se pierde la oportunidad de estar mejor. Durante la construcción se ha dado más trabajo, que no está mal, pero en general es una oportunidad perdida.
  Sin embargo, si se ha hecho con deuda, dentro de unos años nos tendremos que quitar gasto corriente o aumentar ingresos corrientes para pagarnos el capricho. Hay que ser especialmente cuidadoso en este caso y asegurarnos de que la inversión rinda ingresos corrientes futuros para recuperar el coste.
  
  
• No es bueno pagar gastos corrientes con ingresos extraordinarios
  Los humanos somos así, nos acostumbramos rápido a lo bueno y nos cuesta adaptarnos a lo malo. Y para poder hacer planes, necesitamos una cierta estabilidad. Si se proporciona un servicio aprovechando un ingreso con el que no se contaba, y al cabo de unos años éste desaparece, nos encontramos en el terrible dilema de reducir el servicio (malo), o de aumentar de alguna forma los ingresos para compensar (malo también*). Además pierdes la inversión que hayas tenido que hacer en forma de infraestructuras necesarias.
  *Por supuesto, partimos de la idea de que ningún ciudadano quiere pagar más impuestos porque sí, aunque pueda querer hacerlo por pensar que merece la pena lo que él o la sociedad recibe a cambio. En este caso, hablamos de una subida de impuestos para mantener lo que ya existía, no por conseguir nada adicional, lo que no suele ser bien acogido.

Hasta aquí creo que no debería haber nada demasiado controvertido. Son líneas generales, no reglas estrictas, validas tanto para un estado mínimo como para un gran estado socialista, y creo que son medio sensatas. Veamos ahora algo que puede ser más controvertido y con datos concretos.

Un problema es que a veces cuesta distinguir entre ingresos corrientes y extraordinarios. Los ingresos corrientes deberían subir si aumenta la población, la actividad económica, la productividad, los tipos de impuestos (con el permiso de Laffer), etc o cualquier combinación de éstas variables que no son tampoco totalmente independientes entre sí, y viceversa. En circunstancias normales, estos cambios suelen ser graduales, o al menos predecibles a corto/medio plazo según una tendencia. Digamos que consideramos a los ingresos y gastos que no son tan predecibles y pueden tener variaciones bruscas como "extraordinarios".

Hay que notar que, al menos en su configuración actual, por ejemplo el Impuesto de Sociedades podría entrar en esta categoría, ya que cayó de 44.000 M€ en 2007 a 19.000 M€ en 2008 y 15.000 M€ en 2009, y todavía apenas pasamos de la mitad de esa cantidad récord en 2016 con 25.000 M€. Considerando que en 2003 el impuesto de sociedades rondaba los 22.900 millones, el crecimiento previo también había sido bastante espectacular.

Viendo la evolución de la recaudación por impuestos sobre ingresos de sociedades, IVA, ingresos de particulares (IRPF), impuestos a la propiedad y cotizaciones sociales en valores absolutos desde el año 2000, parecería que no hay diferencia pre-crisis. Todos ellos siguen una tendencia similar hasta 2006-2007:

Ingresos públicos de España por tipo de impuesto, en miles de millones de euros
Fuente; OECD.Stat y elaboración propia

Sin embargo, si tomamos porcentajes con respecto al PIB para intentar compensar el efecto de la variación en la actividad económica, vemos que estos impuestos muestran una mayor variabilidad frente a otros que mantienen un peso más estable.

Podemos distinguir una primera fase hasta 2003 en la que el peso de cada impuesto y de la recaudación total permanece prácticamente estable. Entre 2004 y 2007, el peso de algunos de esos impuestos aumenta notablemente, mientras que entre 2007 y 2009, año de menor recaudación de la crisis, esos mismos impuestos caen de forma considerable, a lo que sigue una nueva fase de leve recuperación y estabilidad.

En concreto vemos que en el periodo 2007-2009 el peso de los impuestos a los ingresos de sociedades cayó un 51%, los impuestos de propiedad un 31%, el IVA un 34% y el IRPF un 12%, mientras que el resto de impuestos y las cotizaciones sociales se mantuvo aproximadamente estable en peso.

Ingresos públicos de España 2000-2015, por tipo de impuesto en % sobre PIB
Fuente: OECD.Stat

Ingresos públicos de España 2000-2015, por tipo de impuesto en % sobre PIB

Fuente: OECD.Stat y elaboración propia

A partir de aquí me temo que voy a cuñadear (aun más de lo normal) ya que no soy un experto, pero se me ocurre que intuitivamente, si el objetivo de los impuestos es tasar la actividad económica, parece extraño que su recaudación varíe de forma diferente a la de la propia actividad económica. Si esto se consiguiera perfectamente, la elasticidad entre ambas sería 1 y el peso relativo al PIB sería constante.

Quedaría por ver si esta intuición es realmente deseable, o qué implicaciones tendría, pero si esto sucede con algunos impuestos y no con otros, podría indicar un desequilibrio entre sectores económicos. De hecho, quizá el crecimiento del peso de estos impuestos podría haberse considerado como una señal de recalentamiento de la economía. Espero que quizá Manuel pueda hablar de esto, siempre con bastante más criterio que yo.

Teniendo esto en cuenta, quizá hubiera sido una buena idea no considerar como ingresos corrientes parte del peso de la recaudación por esos conceptos, ya que no se derivaba de un cambio estructural como un aumento de los tipos impositivos, por ejemplo. Si eso hubiera pasado, los gastos corrientes habrían crecido más lentamente, habríamos tenido un superávit que invertir o ahorrar más tarde, y el efecto de la crisis se podría haber suavizado notablemente.

Por ejemplo, si entre 2004 y 2007 hubiéramos considerado como ingreso extraordinario y ahorrado cualquier recaudación del Impuesto de Sociedades por encima del 3% del PIB, que era su valor medio pre-crisis, en 2008 habríamos tenido una hucha de 42.000 millones de euros. Si hubiéramos hecho lo propio también con los impuestos a la propiedad por encima del 2.2% del PIB, habríamos ahorrado otros 29.000 millones hasta un total de 71.000 millones de euros. Durante esos años, el gasto público se habría tenido que incrementar más lentamente, ya que los ingresos corrientes habrían sido entre un 1 y un 1.4% del PIB menores. Pero también habría sido suficiente para cubrir buena parte del déficit excesivo en 2008-2009, y quizá la caída de 20.000 millones en la recaudación del IVA se habría atenuado.

Por supuesto este análisis es muy de andar por casa, y asume (falsamente) que todo lo demás no cambia, pero podría servir como primera aproximación. Si el incremento de gasto público hubiera sido menor durante los años de la burbuja, es previsible que el PIB también hubiera sido algo más bajo. Sin embargo, sabemos que el famoso multiplicador fiscal es bastante menor durante la fase expansiva del ciclo que en las recesiones. Quizá el impacto no hubiera sido grande económicamente. Podría depender de qué se hiciera con ese dinero ahorrado, de si estuviera congelado en una cuenta o invertido en algún producto relativamente líquido, por ejemplo en un fondo de inversión soberano. La cosa se complica aún un poco más pensando que por ejemplo todos estos ingresos están distribuidos por distintos niveles de la administración pública (nacional, autonómica y local).

Esto quizá pueda parecer una idea radical, pero en el fondo es el keynesianismo más básico y ortodoxo (en realidad, la parte de la receta de Keynes de la que todo el mundo se olvida sistemáticamente). Evidentemente esto es muy fácil de decir retrospectivamente, pero bastante complicado de pensar, o de vender políticamente antes de una crisis. Siempre hay gente en riesgo de pobreza o con carencias, y gente que preferiría pagar menos impuestos. Mantener superávits y ahorrar esas cantidades en lugar de conceder más ayudas sociales o reducir los impuestos recibiría presiones tanto por un lado como por el otro. Es dudoso que un político con la previsión y el valor suficiente como para hacerlo hubiera seguido en su puesto en la legislatura siguiente.

En resumen, para considerar la estabilidad de nuestras cuentas públicas no deberíamos tener en cuenta tan solo el volumen total de ingresos o gastos, sino la variabilidad de las distintas partidas que lo componen, debido tanto a factores externos como al propio ciclo económico, antes de comprometernos a mayores gastos futuros que sean difíciles de reducir.

Otra forma de verlo es que podría resultar deseable modificar el sistema impositivo para que la recaudación fuera más estable, al menos con respecto al PIB o PIB per cápita. Algunos de los impuestos, ya sea por sus características propias o por su diseño en España, parecen especialmente variables, y pueden suponer un problema si no planificamos nuestro ahorro y nuestros gastos adecuadamente. Y de esto creo que Manuel va a hablar largo y tendido.